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Síntesis crítica del informe Políticas públicas y servicios financieros rurales en Mesoamérica

Florent Bedecarrats
p. 119-126

Resúmenes

Este artículo es síntesis crítica del informe Políticas públicas y servicios financieros rurales en Mesoamérica realizado por Michelle Deugd, Hans Nusselder, Iris Villalobos e Ignacio Fiestas. El documento analizado consiste en un estudio comparativo en cinco países mesoamericanos (México, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua) de la articulación entre políticas públicas de promoción de los servicios financieros rurales y políticas públicas para el desarrollo rural. Después de presentar un panorama detallado de las situaciones nacionales, los autores muestran que existen patrones recurrentes de desarticulación entre las intervenciones públicas estudiadas. En base a su diagnóstico, plantean propuestas para una mejor integración de estos marcos políticos. Se resaltan aquí los hallazgos valiosos de esta pesquisa que permiten una buena comprensión de arquitecturas institucionales complejas. Se apuntan también ciertos enfoques que no fueron considerados por los autores y que habría que explorar para tener una visión más completa de la problemática.

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  • 1 Deug, Michelle, Hans Nusselder, Iris Villalobos & Ignacio Fiestas 2006-Políticas públicas y servici (...)

1El presente artículo pretende realizar una síntesis crítica del informe Políticas públicas y servicios financieros rurales en Mesoamérica realizado por Michelle Deugd, Hans Nusselder, Iris Villalobos e Ignacio Fiestas publicado en julio 2006.1 Este estudio fue supervisado por la Unidad Regional de Asistencia Técnica (ruta) y el Programa de Apoyo a Servicios Financieros Rurales (sefirural), y financiado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (fida), un organismo de cooperación multilateral que se enfoca al tema de la reducción de la pobreza rural. Fue llevado a cabo en colaboración con el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural (cdr), una fundación holando-costarricense fundada por la Universidad Libre de Ámsterdam que se dedica a realizar investigaciones sobre este tema.

2 El propósito de la pesquisa era entender las políticas públicas de promoción de los servicios financieros rurales y su articulación con el conjunto de proyectos y programas para el desarrollo rural. Se consideran cinco países mesoamericanos (México, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua) que fueron marcados durante la década pasada por procesos de liberalización financiera. Estos cambios condujeron a una redefinición del papel del Estado en cuanto a los mercados financieros rurales y a una modificación del equilibrio entre actores públicos y privados. El informe consolida cinco estudios realizados en cada país, para los que se recabaron datos y análisis a partir de diversas fuentes.

3 Al definir su enfoque conceptual sobre las políticas públicas, los autores presentan una perspectiva normativa, es decir que consideran en específico las decisiones e intervenciones llevadas a cabo por los gobiernos de forma explícita y las analizan según sus características for-males. Sobre esta base, proponen evaluar la congruencia y coherencia de las políticas públicas que influyen sobre la oferta de servicios financieros en zonas rurales, en particular hacia las poblaciones pobres y marginadas.

4 La intención es abarcar, más allá del crédito agrícola, a una gama amplia de servicios financieros, con una atención particular al ahorro, que constituye un tema sensible en la región. Se pretende tratar en particular el tema de la demanda de las poblaciones rurales, que por sus necesidades específicas requieren plazos variados, servicios ahorro, proximidad geográfica, así como productos que se adapten a su pluriactividad, su falta de garantías reales y la limitación e inestabilidad de sus recursos. También se quiere considerar la diversidad de la oferta, asumida por actores heterogéneos: bancos, ongs, cooperativas, organizaciones locales autogestionadas, etc. Se parte de la constatación que todos estos actores necesitan un apoyo facilitador por parte del Estado, con el fin de superar las dificultades inherentes a las zonas rurales: dispersión de la clientela, falta de información, altos costos de operación y riesgos elevados.

Panorama de las situaciones nacionales
Un proceso común de liberalización de las finanzas rurales

5La importancia de la población rural varía entre los países considerados. Representa alrededor del 45% de la población total en Honduras, El Salvador y Nicaragua, el 60% en Guatemala y tan sólo el 22% en México. La contribución de la agricultura al pib aunque mal evaluada, es en cada país mucho menor al ratio de población rural, reflejando las dificultades de este sector productivo. Cada uno de los cinco países considerados padece altos niveles de pobreza y pobreza extrema, que afectan particularmente a las zonas rurales. Aunque pertenecen a escalas muy diferentes, estos cinco países tienen en común un lento crecimiento de sus economías y un alza preocupante de sus tasas de inflación.

  • 2 En los que se supervisa que el recurso obtenido fue utilizado en un rubro específico.
  • 3 El primer piso corresponde a la oferta directa de servicios financieros a los usuarios; el segundo (...)

6 Hasta los años 1980, los países mesoamericanos contaban con bancas de desarrollo que intervenían en zonas rurales con créditos dirigidos2para la agricultura. Estos sistemas fueron marcados por su ineficiencia, a causa de factores técnico administrativos y del uso clientelista de los créditos y de las condonaciones. Las bancas de desarrollo en muchos casos indujeron culturas de «no pago», distorsiones de los mercados financieros rurales y, por ser deficitarios, sus funciones fueron progresivamente reducidas o desaparecieron por completo. Considerando que existen tres pisos de operación de los actores en el sistema financiero3 el Estado disminuyó o abandonó su protagonismo en el primer piso, para concentrarse en el segundo o el tercero. En la actualidad, surgen nuevas iniciativas para reactivar las bancas de desarrollo frente a las carencias de cobertura por la oferta privada (bancos e instituciones microfinancieras - imfs), pero todavía no se tiene mucha claridad sobre su posicionamiento.

7 A partir de los años noventa, se realizó una liberalización de los sistemas financieros, al disminuir las restricciones sobre las tasas de interés, los requisitos de encaje y la finalidad dirigida de los créditos. Consecuentemente, aumentó el número de bancos privados, principalmente extranjeros, que intervienen en la región, los cuales tienden ahora a aglomerarse a nivel regional. Entre los años 1980 y 1990, las instituciones microfinancieras se multiplicaron y profundizaron su alcance. Reemplazaron el Estado que iba reduciendo su oferta de servicios financieros y asistencia técnica. Los protagonistas del sector microfinanciero son muy diversos, con una dominante de ong, cooperativas y cajas. Sin embargo, la heterogeneidad de los marcos legales y sistemas regulatorios produce configuraciones particulares en cada país.

Nicaragua

8En Nicaragua, prevalecen las ong y cooperativas, pero son pocas las que intervienen en contextos verdaderamente rurales. Varias instancias públicas son activas en el tema de finanzas rurales, pero con poca coordinación y una repartición de funciones confusa. Existe una voluntad del gobierno de racionalizar la participación del Estado en el financiamiento rural, con el fortalecimiento de una entidad de primer piso, que tiene un enfoque mayormente subsidiado, y la consolidación de dos entidades de segundo piso para actividades crediticias: una dedicada al sector convencional y otra al sector no convencional. Se prevé además la articulación de estas instancias con las políticas de reducción de la pobreza, de fomento al sector rural y al sector financiero, así como con la reforma del marco regulatorio.

9 Sin embargo, esa buena voluntad formal se enfrenta a problemas políticos y económicos que obstaculizan su implementación. Por ejemplo, evaluaciones intermedias mostraron grandes limitaciones en el desempeño de la estrategia de reducción de la pobreza del gobierno. Además, persisten incoherencias institucionales y legales que frenan el ordenamiento del sector financiero rural planeado por el Estado.

Honduras

10En Honduras, un gran número de cajas y cooperativas operan en zonas rurales, junto con dos bancos (uno privado y otro estatal) cuya presencia tiende a disminuir. El Estado muestra mucha determinación en sostener el desarrollo agrícola a fines de mejorar la competitividad y las exportaciones del sector. Plantea una estrategia transversal basada entre otros instrumentos en seguros agrícolas, fondos de garantía y reforma del marco regulatorio para las Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero (opdf). Asimismo, la captación de ahorro sigue sin regular, lo que permite a varias organizaciones brindar este servicio.

11 El país cuenta con varios programas de desarrollo rural que tienen un componente financiero, pero los autores resaltan que esos incluyen esquemas basados en subsidios, lo que puede distorsionar y debilitar los mercados financieros rurales. Además, el sistema de segundo piso sigue siendo ineficiente y el marco regulatorio induce normas que penalizan a las opdf, particularmente en cuanto garantías, encajes y topes de tasas de intereses.

El Salvador

12En El Salvador, la banca comercial está muy poco presente en las zonas rurales y son principalmente ong, cajas y cooperativas que brindan servicios financieros en este ámbito. El Estado limita su intervención a un tercer piso de operación, es decir la regulación, evaluación, definición de normas y control de su aplicación. Se considera que así puede garantizar la coherencia y continuidad de las políticas públicas. Las funciones de primer piso están enteramente asumidas por organizaciones privadas, que se coordinan para el apoyo a las medianas, pequeñas y microempresas, todas asumiendo roles bien delimitados y complementarios. Las funciones de segundo piso están centralizadas por una sola entidad, privada también.

13 Desde 2000, existe una Ley de Intermediarias Financieras no Bancarias que pretende permitir la regulación de las cooperativas y cajas, pero se basa en criterios de operación adaptados al medio urbano y no se adecua a las zonas rurales. El agro particularmente permanece abandonado por el sector bancario convencional. Está situación penaliza a la mayoría de las imf que no pueden regularse a causa de criterios legales demasiado restrictivos. Esas ven sus capacidades de operación limitadas por no poder captar ahorro y tener un acceso difícil a fondos de refinanciamiento.

Guatemala

14En Guatemala, dos bancos convencionales tienen una presencia relevante en zonas rurales, junto con algunas ong y cooperativas. Existe también más de 3 000 cajas locales que juegan un papel fundamental en el sistema financiero rural, pero constan de muy poca representación, tecnología limitada y pequeña escala. Varios programas de desarrollo rural con un componente financiero fueron lanzados después de los acuerdos de paz de 1996. Sin embargo, no hay ninguna política explícitamente orientada hacia el desarrollo de servicios financieros para poblaciones rurales pobres.

México

15En México, el panorama es más complejo que en los países centroamericanos. El Estado anima varios programas de microcrédito y crédito rural, ejecutándolos directamente o promoviendo el desarrollo de intermediarios existentes. Más allá del Estado, hay una conjunción de esfuerzos para crear instituciones financieras rurales o reforzar las que ya existen. Estos incentivos se implementan en el marco de una política nacional de fortalecimiento del sistema de ahorro y crédito popular, o con enfoques específicos de género, apoyo a los Pueblos Indígenas o fomento del ahorro en zonas rurales.

16 México se caracteriza por haber establecido un sistema de delegación supervisada, a través de la Ley de Ahorro y Crédito Popular (lacp), para regular las entidades que captan ahorro. La Comisión Nacional de Bancos y Valores, delega sus funciones de supervisión a las Federaciones autorizadas de entidades financieras, creando un esquema de regulación descentralizada. Asimismo, entidades públicas desarrollan instrumentos diversos que tienen cómo propósito reducir los riesgos y costos de transacción inherentes a la provisión de servicios financieros para la agricultura.

17 Sin embargo, falta cierta coordinación de estos dispositivos complejos de apoyo a los mercados financieros rurales, lo que produce una cierta incoherencia entre las acciones. Por ejemplo, las instituciones de fomento del crédito y de fomento del ahorro están desvinculadas y también, al operar directamente en el primer piso, compiten en cierta medida con las intermediarias financieras que pretenden apoyar. Además, la creación por el Estado de entidades es muy costosa e induce problemas de gobernabilidad. Cabe mencionar que sectores rurales considerados como «sin potencial» no están contemplados por estos dispositivos y perciben exclusivamente apoyos subsidiados. Ello contribuye en marginarlos y mantener estos hogares en una situación de dependencia.

Cuestiones transversales de políticas públicas

18A partir de estos estudios por país, los autores analizan los aspectos transversales de dos vertientes de las políticas públicas que son interdependientes: por un lado, las políticas financieras que inciden sobre los servicios financieros rurales; y por otro lado, las políticas de desarrollo rural que tienen influencia sobre los mercados financieros locales. El informe resalta las incoherencias entre las unas y las otras, para demostrar la necesidad de una articulación más efectiva.

Políticas financieras

19En todos los países mesoamericanos la cuestión de los marcos regulatorios para las instituciones no bancarias (ong, cooperativas y organizaciones locales de autogestión) es particularmente relevante. Las instituciones microfinancieras están afectadas por normativas diseñadas en función de criterios urbanos e inspirados por la banca comercial, que las penalizan por tener un enfoque social o rural. Marcos regulatorios muy restrictivos fueron establecidos en El Salvador y México, por lo que la mayoría de los actores que operan en zonas rurales siguen haciéndolo fuera de supervisión. En Honduras, el marco regulatorio parece tomar en cuenta ciertas especificidades del sector social, pero las reglas prudenciales que implica encarecen la operación en medio rural, afectando a organizaciones que ya tienen costos elevados. En Nicaragua y Guatemala, los marcos regulatorios todavía están en vía de negociación.

20 Sobre el tema del ahorro, en Nicaragua y Guatemala se prohíbe a la captación por instituciones no bancarias. En Honduras hay un marco más permisivo. En El Salvador la captación está supervisada para las cooperativas, pero se prohíbe para las ong. En México se fomenta este servicio siempre que esté brindado por entidades reguladas.

21 En cuanto a requisitos de encajes, garantías y gestión de riesgos, todos los marcos regulatorios son muy restrictivos para el sector rural. Por ejemplo en Honduras, los créditos en zona rural implican reservas prudenciales y niveles de encaje muy por encima de lo requisito para créditos urbanos, lo que refuerza la inequidad de acceso a servicios financieros.

Políticas de desarrollo rural

22Las políticas de desarrollo rural constituyen un complemento esencial para un fomento efectivo de los servicios financieros rurales. Al mismo tiempo, ciertos aspectos de las políticas de desa-rrollo rural tienen efectos directos o indirectos sobre los mercados financieros. Por ejemplo, ya se contempló que los subsidios y condonaciones de deuda tienen que ser circunscritos en función de criterios definidos para no introducir distorsiones en el mercado.

23 Adicionalmente, la promoción de cadenas productivas y diversificación de la producción son también instrumentos centrales de las políticas de desarrollo rural. Sin embargo, excluyen a los segmentos más pobres por considerar que tienen pocas perspectivas y los mantienen en esquemas de dependencia. En este contexto, el fomento de la participación de los pequeños productores agrícolas en las cadenas de generación de valor puede pasar por el refuerzo de sus organizaciones que tienen estructuras mixtas e incluyen actividades de financiamiento. Se trata de ser pragmático y salir del paradigma de la especialización financiera para considerar que organizaciones que tienen otras actividades también pueden ofrecer servicios financieros, sobre todo hacia los más pobres y marginados.

24 Además, al considerar la diversificación de las actividades productivas de los hogares pobres y la fungibilidad de sus flujos de caja, se tiene que abandonar una visión dirigida de los servicios financieros para concentrarse en la capacidad de pago de los usuarios. Es también imprescindible valorar el aporte de la inversión pública en infraestructuras en zonas marginadas, que contribuyen a la profundización de los mercados financieros rurales.

Integrar los marcos políticos

25A pesar de ser concretamente interdependiente, las políticas públicas financieras y las políticas de desarrollo rural están a menudo institucionalmente desvinculadas, lo que recae sobre las imf que intervienen en zonas rurales. En efecto, las políticas de desarrollo rural descoordinadas inducen una cultura de no pago al condonar deudas y constituyen una competencia desleal de las imfs por los subsidios que brindan. Además, dejan los usuarios más pobres de las imf fuera de los programas de fomento de cadenas productivas. Por otra parte, las políticas financieras fueron diseñadas para lo urbano e imponen sistemas de garantías y provisión que desincentivan la oferta, así como establecen marcos regulatorios inadaptados para las instituciones no bancarias. Las imf se encuentran atrapadas entre esas dos políticas contradictorias.

26 Parece que hasta ahora, para fomentar un mejor acceso de las poblaciones rurales a servicios financieros, las autoridades privilegian un modelo de expansión desde los mercados urbanos. Pero los operadores urbanos pocas veces cuentan con capacidades tecnológicas y metodológicas adaptadas a lo rural, por lo que se limitan a zonas periurbanas. Una visión pragmática sería promover una expansión desde lo rural, es decir a partir de organizaciones de base a las que se aporte una asistencia técnica para la profesionalización de sus empleados, la participación activa de sus bases y la profundización de su alcance hacia sectores marginados.

27 Los autores subrayan la necesidad de articular las políticas rurales y financieras, lo que requiere clarificar el rol del Estado en ambos rubros y establecer mecanismos de coordinación institucional entre las instancias correspondientes. Con respecto a esta problemática, sería preciso sistematizar y difundir entre los gobiernos mesoamericanos la experiencia de El Salvador de institucionalización de un sistema de intervención integrado entre actores del sector privado y público.

28 Cabe recordar que los tres países que adoptaron marcos regulatorios lo hicieron de una forma poco adaptada a las particularidades de las microfinanzas, y menos aún de las microfinanzas rurales. La experiencia de Honduras que reconoce ciertas especificidades de las ong y la de México en supervisión delegada, pueden servir de ejemplo para una reflexión sobre las adaptaciones de las normativas en la región. El informe muestra que se tiene que adecuar los marcos regulatorios a las necesidades de las instituciones financieras rurales, para que sean más incluyentes y promuevan el ahorro y las remesas sin implicar costos y dificultades adicionales para los operadores.

29 Por fin, el estudio expresa cuanta falta hace tomar en cuenta que existen grandes potencialidades para que las organizaciones locales puedan atender a las necesidades en servicios financieros de las poblaciones rurales. Por ende, es preciso adaptar las normas vigentes para que esas puedan operar. Para facilitar este proceso, se podría reorientar parte de los fondos destinados a subsidios y condonaciones hacia el desarrollo de instrumentos que limiten los riesgos y costos de transacción para las prestadores de servicios y los productores.

Conclusión

30El estudio de Michelle Deugd, Hans Nusselder, Iris Villalobos e Ignacio Fiestas es particularmente relevante porque supera la visión estrictamente técnica que se tiene en general sobre las políticas financieras. Logra analizar de manera cruzada a varias dimensiones de la acción pública, tomando en cuenta su interacción con actores privados. El mismo informe demuestra que son necesarios estos enfoques transversales para diseñar sistemas institucionales capaces de cumplir con los retos del desarrollo rural. Esta pesquisa constituye un esfuerzo valioso que puede contribuir a mitigar el peso de los conceptos ortodoxos que llevaron al establecimiento de marcos regulatorios inadecuados para las realidades del sector rural.

31 Asimismo, los autores demuestran que el uso de una metodología comparativa de análisis a nivel regional es particularmente interesante para la problemática. La semejanza de los contextos y trayectorias de desarrollo a nivel de Mesoamérica tiene que incitar los protagonistas de las finanzas rurales a sistematizar y compartir sus experiencias. Se trata de establecer un proceso de aprendizaje colectivo que permita acompañar economías y sociedades rurales en plena mutación en un contexto de liberalización. Esperemos que culmine la propuesta plasmada en el informe, de constituir una plataforma de reflexión y coordinación sobre las políticas públicas financieras y rurales que reúna a ruta, serfirural, fida y el Banco Centroamericano de Integración Económica.

32 Sin embargo, para que esta reflexión tenga mayor contundencia, será necesario profundizarla más allá de una perspectiva normativa. Sería por ejemplo necesario analizar los juegos de actores que inciden, no necesariamente de manera formal, sobre la definición de las políticas públicas consideradas. En efecto, actores como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo influyeron substancialmente sobre el diseño de los marcos regulatorios actuales y no parecen compartir la visión de los autores del estudio. Para tomar otro ejemplo, varios elementos que volvieron los esquemas de regulación impracticables para las Instituciones Financieras Rurales en México y El Salvador no fueron introducidos por la Ley, sino que por reglamentos y normas prudenciales posteriormente definidos fuera de las asambleas legislativas. En este sentido, para incidir sobre esta problemática, es necesario entender las interacciones complejas que se establecen entre todos los protagonistas de las políticas financieras y rurales.

  • 4 Cabe mencionar que en México, las autoridades propusieron por cuarta vez el plazo que tienen las in (...)

33 Por otra parte, cabría investigar el proceso inducido por las políticas públicas en su conjunto, para entender los frenos y desvíos que intervienen entre el momento de su formulación y su implementación efectiva. Se debe mencionar que en México y El Salvador, solo una minoría de las instituciones financieras rurales ha integrado el marco legal: la mayoría sigue operando fuera de esta normatividad, obligando las autoridades a relativizar su alcance4 Ello demuestra que una visión realista debe también tomar en cuenta las capacidades de modificación y resistencia que tienen los actores a lo largo de la cadena de implementación de estas políticas.

  • 5 Será por ejemplo relevante observar qué influencia tendrá la quiebra de BANCAFE a finales de 2006 s (...)

34 Por fin, ciertos elementos culturales tienen que ser considerados para entender las diferencias entre las perspectivas nacionales. Las autoridades, los operadores y las opiniones públicas basan su criterio sobre representaciones propias a su entorno. Por ello, es importante notar que cada país tiene sus propias referencias en cuanto a quiebras, recientes o no, de instituciones financieras,5 prejuicios positivos o negativos sobre los intermediarios financieros, una visión más o menos optimista sobre el futuro del sector agropecuario, etc. Estas referencias culturales influencian la acción pública y deben ser estudiadas para entender y acompañar el desarrollo de sistemas financieros rurales adecuados.

35 En conclusión, el informe Políticas públicas y servicios financieros rurales en Mesoamérica presenta un análisis amplio y novedoso que abre varias perspectivas de investigación y reflexión. Considerando la rapidez con la que esta problemática evoluciona en la región, será en breve necesario actualizar este estudio y enriquecerlo con enfoques complementarios.

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Notas

1 Deug, Michelle, Hans Nusselder, Iris Villalobos & Ignacio Fiestas 2006-Políticas públicas y servicios financieros rurales en Mesoamérica, Proyecto RUTA, San José.

2 En los que se supervisa que el recurso obtenido fue utilizado en un rubro específico.

3 El primer piso corresponde a la oferta directa de servicios financieros a los usuarios; el segundo consiste en los sistemas de financiamiento y refinanciamiento de los operadores del primer piso; y el tercer piso concentra las funciones de evaluación, regulación, definición, la definición de las normas y el control de su aplicación.

4 Cabe mencionar que en México, las autoridades propusieron por cuarta vez el plazo que tienen las instituciones financieras para adecuarse a la Ley de ahorro y crédito popular. El plazo es ahora hasta el 2012, para una ley que fue adoptada en el 2002.

5 Será por ejemplo relevante observar qué influencia tendrá la quiebra de BANCAFE a finales de 2006 sobre las discusiones relativas a la regulación de las instituciones no bancarias.

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Para citar este artículo

Referencia en papel

Florent Bedecarrats, « Síntesis crítica del informe Políticas públicas y servicios financieros rurales en Mesoamérica », Trace, 52 | 2007, 119-126.

Referencia electrónica

Florent Bedecarrats, « Síntesis crítica del informe Políticas públicas y servicios financieros rurales en Mesoamérica », Trace [En línea], 52 | 2007, Puesto en línea el 23 octubre 2009, consultado el 28 marzo 2017. URL : http://trace.revues.org/608

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Autor

Florent Bedecarrats

Funge desde enero del 2007 como investigador para el gret-cerise (Comité d’échange, de réflexion et d’information sur les systèmes d’épargne), de la cual el gret es miembro. Asimismo, Florent Bedecarrats realiza un doctorado de Ciencias Políticas en la Sorbona (París I), enfocado hacia los modos de emergencia de normas de regulación para las microfinanzas. Trabajó para amuccs (Asociación Mexicana de las Uniones de Crédito del Sector Social) entre 2004 y 2005. florent_bedecarrats@yahoo.com.mx

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